按照日前国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，养老服务要全面市场化，意味着我国养老服务的供给主体将更趋多元，养老服务供给体系将更加健全，供给质量会更为完善。

投资与经营的市场化

数据显示，目前我国60岁及以上老年人口数量达2.29亿，占总人口比重16.6%；预计到2020年，老年人口达到2.48亿，占比为17.17%。但权威报告表明，我国目前所能提供的各类养老服务床位为551.4万张，相当于每千名老年人拥有养老床位26张；同时，按照《中国养老产业发展白皮书》的数据显示，国内养老机构现在收留老年人的数量仅为全国65岁以上老年人总数的2.1%和全国失能老人总数的8.5%。日益增大的养老压力与需求倒逼养老服务必须扩大市场规模。

按照“十三五”规划，到2020年，我国每千名老年人口拥有养老床位数要达到35-40张，但实现这个目标显然不是公共财政单方面所能如愿。为此，《意见》明确鼓励境外投资者设立非营利性养老机构，并强调其与境内投资者设立的非营利性养老机构享受同等优惠政策；同时《意见》支持跨区域投资，明确非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇；不仅如此，《意见》允许非营利性养老机构在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点，同时民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构一样可依法使用农民集体所有的土地。另外，《意见》提倡与鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。

据中国社科院老年研究所测算，目前中国养老市场的商机约4万亿元，到2030年有望增至13万亿元。养老服务业在凸显出民生事业特征的同时，也彰显出其作为朝阳产业的巨大吸引力。

供给侧的改革与改良

养老服务市场化的终极目的，就是为老年人提供更加优质的养老服务。为此，需要加快推进养老服务业供给侧结构性改革，在繁荣养老市场的同时，重点提高养老服务的质量与效率，健全与完善养老服务的优质化供给体系。

统计结果显示，我国农村“空巢老人”超当地老年人口的一半，同时城乡失能、半失能老年人大致4063万人，占老年人口18.3%，到2020年将上升到4200万人。为此，《意见》强调补齐短板，将养老资源向居家社区、农村以及失能与半失能老年人倾斜，提出在大力培育发展小型化、连锁化社区养老院与农村自助式、互助式养老服务设施的同时，到2020年将护理型床位占当地养老床位总数提升到不低于30%的比例。此外，《意见》重点强调要推广智慧养老模式，即加快建设服务热线、互联物联网络以及一键通智能终端等综合性平台，为老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务，同时建立养老服务评价信息反馈机制，充分体现《联合国老年人原则》所倡导的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”的重要准则。

“养医结合”在《意见》中得到了特别的强调。《意见》不仅支持养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，并将其纳入城乡基本医疗保险定点范围，同时《意见》鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业，并着力推进养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构的对接。此外，《意见》支持企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发为老年人服务的智能科技、康复辅助等产品用品，并明确相应企业可由此获得高新技术企业的身份，同时享受企业所得税优惠。

政府不能缺位

养老服务的公益属性决定了“看得见的手”和“看不见的手”一个也不能少。因此，全面放开养老服务市场，不仅要求政府不越位、不错位，而且要求政府不缺位、不空位。除了像《意见》所指政府部门须主动公开审批程序和审批时限并实行“一站式”养老机构申办服务以及采取“先照后证”的简化执行程序外，更重要的是政府应强化市场监管与优化运营环境。

推动养老服务行业的标准化建设是政府监管职能的重中之重。一方面，政府须建立全国统一的养老机构行业准入标准与老年人入住养老机构的评估标准，同时完善养老服务标准体系，制定管理和服务标准以及养老机构综合评估和报告制度。还要引入第三方征信机构，参与养老行业信用建设和信用监管，将第三方的相关信用、质量评估结果与政府购买服务、债券发行以及运营补贴发放等支持激励政策紧密结合起来，在此基础上建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制，加强行业自律和监管。

按照国际惯例，每3位老人需要1名护理人员，但我国目前往往是10个护工承担着60多个老人的护理工作，同时护工的文化水平、专业技能、心理素养以及社会地位均需培养与提高。为此，一方面需要鼓励支持现有与准备参与养老服务的劳动者参加专业技能培训，并给予相应的培训与入职、从业补贴；另一方面要在普通高校和职业院校开发养老服务的专业与课程，操作方式上可参照“免费师范生”的培养方式，以推送出高层次的养老服务人才。要完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制，可考虑将养老护理员纳入城市积分入户政策范围。

特别需要指出的是，由于投入大且利润回报低，养老机构投资的市场化更离不开公共财政与金融杠杆的助跑与协力，包括政府可通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式支持社会力量举办养老服务机构，同时鼓励与支持社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金。在此基础上，对于公投民营以及PPP方式的养老机构，政府可以考虑相当长的时间不参与利润的分配，并对所有非营利性养老机构提供税收优惠支持。

（作者系广东外语外贸大学经济学教授）